Fotografía de Gkillcity.

Abolirlos no fue la mejor idea. La tragedia de abril de 2016 lo demuestra.

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Ecuador necesita un fondo que acumule recursos para enfrentar contingencias. Las limitaciones financieras del gobierno para abordar las consecuencias del terremoto del 16 de abril lo ha demostrado. Un desastre natural trastocó el debate de los últimos años sobre la política fiscal y petrolera, y si no lo zanjó, al menos lo evidenció de manera muy fuerte y dolorosa como para que los ciudadanos y actores políticos no podamos desentendernos. Ecuador se expone a inundaciones, erupciones volcánicas, fallas tectónicas, y quién sabe a qué más y una sociedad responsable debe preverlo y prepararse. Apoyar la creación de un fondo soberano podría ser parte de la reacción al terremoto.

Un fondo soberano recoge ingresos que provienen de recursos naturales no renovables y los canaliza de una manera preestablecida  —reglas previsibles y estables, definidas desde la desde la su creación. El Government Pension Fund de Noruega es el más conocido:  tiene un valor de mercado de más de ochocientos sesenta billones de dólares —más o menos, ciento setenta mil para cada noruego— invertidos en más de nueve mil compañías de setenta y cinco países, y que rinde un 3.7% anual (ajustado por inflación y descontado los costos de su manejo). Pero el que últimamente los ecuatorianos hemos revisado es el de cobre de Chile que ha sido comparado con el incremento del IVA en Ecuador como parte de las medidas de recuperación.

La comparación es útil porque el dinero ahorrado en Chile fue bien utilizado para la reconstrucción en Chile después del terremoto y el tsunami de 2010, pero esta comparación no debería nublar el rumbo del debate. Ecuador no debería imitar lo que hicieron Chile o Noruega sino aprovechar esta oportunidad para repensar el uso que le va a dar a la renta que genera el petróleo. Puede mirar muchos otros casos —Trinidad y Tobago, Botswana, Catar, Australia— y direccionar el debate y las decisiones a un mejor manejo de la renta petrolera: actualmente la mayor parte del ingreso petrolero ingresa al Presupuesto General del Estado y a la Cuenta de Financiamiento de Derivados. No existe un mecanismo de ahorro.

El Instituto para la Gobernanza de los Recursos Naturales (NRGI, por sus siglas en inglés) estima que en el mundo existen 58 fondos soberanos que manejan ingresos de la explotación de petróleo o de minerales metálicos. La mayoría son nacionales para beneficio de países enteros, y otros como Alaska (Estados Unidos) y Alberta (Canadá) son subnacionales: manejan esquemas similares y son de beneficio estatal y provincial. Colombia, México y Venezuela tienen también algún tipo de fondo soberano. Perú y Bolivia estarían cerca de adoptar un esquema similar.

Es necesario analizar las diferencias en la estructura de gobernanza de los fondos: el papel del gobierno central, de los congresos o asambleas, de las instancias de control, de los bancos centrales y de la sociedad civil. También se debe considerar los distintos objetivos de los fondos en otros países: algunos sirven para canalizar el uso de recursos hacia áreas específicas —como inversión en Educación—, otros tienen un carácter más fiscal y sirven para suavizar la evolución de los presupuestos públicos y que no se afecten por la volatilidad del precio de las materias primas, otros tienen mayor acento en objetivos macroeconómicos y ordenan no invertir estos recursos en el propio país para evitar la apreciación de la moneda local, o se utilizan para inyectar recursos a la economía cuando se contrae y así suavizar el ciclo económico. Algunos fondos tienen elementos que pueden ser controversiales, como en Alaska donde cada habitante nacido en el estado recibe un cheque anual con el retorno de su fondo (en 2015, fueron 2072 dólares). Otros son únicamente para enfrentar contingencias como desastres naturales. Hay diseños de fondos que combinan varios objetivos, como los que tuvo Ecuador.

Ecuador, por su parte, experimentó con diferentes diseños de fondos durante nueve años. El primero —el Fondo de Estabilización Petrolero— se creó en 1999 con la Ley de Reforma a las Finanzas Públicas. Los últimos fondos se eliminaron cuando la Asamblea de Montecristi, en 2008, aprobó la Ley Orgánica para la Recuperación del Uso de los Recursos Petroleros del Estado y Racionalización Administrativa de los Procesos de Endeudamiento. En el medio hubo de todo: Fondo de Inversión en Energía y Sectores Estratégicos, Cuenta Especial de Reactivación Productiva y Social del Desarrollo Científico y Tecnológico y de la Estabilización Fiscal, Fondo de Ahorro y Contingencias. En esencia, recogían una parte del ingreso de la venta de petróleo y establecían una regla de asignación de esos recursos a diferentes sectores, incluyendo la previsión para contingencias: preasignar recursos para el pago de deuda externa, la inversión en proyectos energéticos e hidrocarburíferos, ciencia y tecnología, ahorro y contingencias, etc. Este documento sintetiza muy bien la evolución de los fondos petroleros de Ecuador: describe los diferentes mecanismos usados para captar los ingresos petroleros, detalla cómo cambiaron sus diferentes destinos, y recoge las cifras que cada fondo manejó; es un recuento de la inestabilidad de esta política.

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La política del día a día fue uno de los principales inconvenientes para que la implementación de los fondos en Ecuador diera frutos. Durante los años —desde el retorno a la democracia hasta Palaciode fraccionamiento político e inestabilidad, la renta petrolera, que crecía gracias a un aumento inesperado de su precio, sirvió para que los presidentes de turno obtengan algún tipo apoyo político a cambio de una parcela de ingresos. Durante los años de estabilidad política y suficiente poder acumulado —para el momento en que los fondos dejaron de existir Movimiento País tenía la Presidencia de la República y más del 60% de asambleístas constituyentes— se recentralizaron todos los ingresos del petróleo, principalmente, en beneficio del gobierno central. El otro inconveniente para la implementación de los fondos fue que los ciudadanos no quisimos mirar más allá: nos ganaron el consumo y la miopía histórica.

Ahora, ocho años después de que se suspendieran los fondos, las condiciones son distintas. Hay que mejorar el manejo del ingreso petrolero.

Primero, porque la caída de su precio reduce la tentación de que un gobierno use esos recursos pensando en las próximas elecciones. Pero principalmente porque la tragedia del 16 de abril logró influir en las prioridades de muchos ciudadanos: ahorrar sirve. Ya nos dimos cuenta de ello, sabemos que mirar al corto plazo únicamente nos costó. Ahora se debe conversar sobre el esquema que más nos convenga. Debemos esperar que para el 2017, todos los candidatos presidenciales propongan algún tipo de fondo que recoja parte de nuestros ingresos por recursos naturales no renovables (tenemos ventas de cobre y oro a la vista). Esta vez puede ser diferente porque los ciudadanos podemos y debemos hacer que tal decisión sea sostenible, castigando al político que quiera tocar los ahorros.

Raúl Aldaz
(Ecuador, 1981)
Militante de la buena cerveza, melómano amateur, y papá de la Sofía. En su tiempo libre estudia un PhD.